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軍費預(yù)算的規(guī)范性與機動性協(xié)調(diào)
摘要：本文對軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性的依據(jù)與缺陷進行，并提出了相應(yīng)的軍費預(yù)算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機動性統(tǒng)一協(xié)調(diào)處置對策。從中探討能夠適應(yīng)新的環(huán)境，提高軍費預(yù)算保障能力的有效途徑，以求強化預(yù)算管理，充分發(fā)揮其內(nèi)在職能。
關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；軍費
軍隊作為一個高度集中的武裝集團，其財務(wù)保障工作離不開高度集中統(tǒng)一的計劃管理，作為我軍經(jīng)費管理主導(dǎo)環(huán)節(jié)的預(yù)算管理，仍然是軍隊財務(wù)管理的主要調(diào)控手段。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，使現(xiàn)行軍費預(yù)算管理難以適應(yīng)市場的沖擊，對出現(xiàn)的新不能有力解決，軍費預(yù)算的規(guī)范性與機動性的矛盾越來越突出。本文試圖對軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性的對立統(tǒng)一關(guān)系進行分析，從中探討能夠適應(yīng)新的經(jīng)濟環(huán)境，提高軍費預(yù)算保障能力的有效途徑，以求強化預(yù)算管理，充分發(fā)揮其內(nèi)在職能。
1軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性的依據(jù)
1.1軍費預(yù)算具有規(guī)范性的依據(jù)軍費預(yù)算是按法定程序編制和審批的，并用形式表現(xiàn)出來的一定時期的經(jīng)費分配及使用計劃，具有較強的規(guī)范性。但在具體操作中，由于計劃與實際脫節(jié)，使得預(yù)算的諸多方面看起來規(guī)范，執(zhí)行起來卻往往難以顯示出其規(guī)范性，預(yù)算的規(guī)范性常常只體現(xiàn)在紙上、口頭上。市場的波動、標準的失度，人們對預(yù)算重視不夠，預(yù)算方法不夠，都地沖擊著預(yù)算的“規(guī)范”。沒有規(guī)矩，不成方圓，沒有計劃，必然走向盲目、無序。
1.1.1預(yù)算是具有法律效力的計劃預(yù)算一經(jīng)批準即具有法律效力，它對軍費預(yù)算的編制、執(zhí)行審評以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定，任何有悖軍費預(yù)算規(guī)定的活動都是違法行為，這一方面說明預(yù)算具有嚴肅性，另一方面也決定了它具有很強的規(guī)范性。
1.1.2預(yù)算是軍隊建設(shè)計劃的體現(xiàn)預(yù)算以我軍的建設(shè)計劃為依據(jù)，服從并反映我軍建設(shè)方向、規(guī)模、速度與重點，體現(xiàn)國家安全和軍事戰(zhàn)略，并將軍隊建設(shè)需要與國家經(jīng)濟的可能銜接起來，經(jīng)過預(yù)測分析和決策優(yōu)選，以法律的形式確立的。它為經(jīng)費使用確定了明確的目標和，規(guī)定了方向和范圍。所以預(yù)算必須以規(guī)范的形式出現(xiàn)才能確保軍隊按國家戰(zhàn)略的總體方針順利地進行建設(shè)。
1.1.3預(yù)算是財務(wù)工作的軍費預(yù)算的工作原理、方法、指導(dǎo)原則都來自實踐工作中，是對財務(wù)工作規(guī)律的一種高度科學(xué)概括。作為一種科學(xué)的總結(jié)，它必定是以規(guī)范的形式存在，也只有具備規(guī)范的特性，才能讓人們執(zhí)行它、運用它。如果e預(yù)算雜亂無序，就不能正確反映實踐經(jīng)驗，難以使人們認識和接受，也就無法發(fā)揮其指導(dǎo)實踐的作用。
1.1.4預(yù)算是財務(wù)分配的框架軍費預(yù)算是國家預(yù)算的組成部分，是國家國防財政撥款在軍隊建設(shè)中的具體化。一方面，它運用計劃手段，利用價值形式參與國民收入的再分配，反映了國家預(yù)算中分配給軍隊的國防費總體規(guī)模。另一方面，作為軍隊財務(wù)分配體系的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，預(yù)算實際是一個財務(wù)資源分配計劃，通過調(diào)整經(jīng)費分配方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，人員、裝備、物資等戰(zhàn)斗力要素在軍隊配置結(jié)構(gòu)，從財力上決定了軍隊的保障對象和發(fā)展目標。分配框架必然是規(guī)范的，否則無法確保經(jīng)費按預(yù)定規(guī)模在各個方向上的配置。
1.1.5科學(xué)的預(yù)算是提高經(jīng)費使用效益的保障軍費預(yù)算是一個目的性很強的體系，在經(jīng)費使用前，就已經(jīng)明確規(guī)定了軍費的用途和使用要達到的目的，通過預(yù)測分析和科學(xué)論證，使經(jīng)費分配數(shù)量和結(jié)構(gòu)合理化，節(jié)約高效的使用既定的軍費。只有通過預(yù)算的規(guī)范約束，才可能保證軍費按計劃分配使用，才能達到預(yù)定的目的，否則，將使預(yù)算流于形式，根本談不上提高經(jīng)費的使用效益。
1.2軍費預(yù)算機動性的依據(jù)軍費預(yù)算的機動性是指在不超出規(guī)范約束的前提下，能夠合理靈活的運用經(jīng)費解決現(xiàn)實環(huán)境影響及出現(xiàn)的一些特殊情況，及時調(diào)整預(yù)算與現(xiàn)實差距�？紤]軍費預(yù)算的機動性是為了更好地處理它與規(guī)范性的關(guān)系，編制出更具有應(yīng)變能力的預(yù)算。
1.2.1軍隊任務(wù)不確定性的存在軍隊是高度集中的武裝集團，它的任務(wù)是保證國家安全，但受國際局勢和國家戰(zhàn)略的影響，不同時期軍隊任務(wù)、同一時期不同部隊的任務(wù)都具有不確定性；而且在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，軍隊不僅是一支戰(zhàn)斗隊，也扮演著搶險隊、生產(chǎn)隊的角色，這使得新時期軍隊任務(wù)更加復(fù)雜、不確定。這些不確定因素就需要我們事先做出反應(yīng)，即使不能準確預(yù)測，也有備于將來進行調(diào)整。
1.2.2是彌補人們認識能力局限性的需要人們認識事物不僅要依靠其自身認識水平和能力，而且很大程度上取決于占有的信息量。在市場經(jīng)濟條件下，事物具有多變性和不穩(wěn)定性，使人們不可能收集到所需的全部信息，導(dǎo)致認識問題不全面，忽略影響事物的某些因素，如果不事先留有余地，在出現(xiàn)情況時則無力解決。
1.2.3是適應(yīng)市場經(jīng)濟物價波動的需要當前市場經(jīng)濟的開放性，使得商品價格隨著市場供求的變化調(diào)整的更加頻繁，原有的標準也跟不上物價的變化，這在一定程度上影響了預(yù)算的準確性，使得預(yù)算很難執(zhí)行。就要求預(yù)算編制、執(zhí)行都應(yīng)科學(xué)，不能太“死”，在無法準確預(yù)測物價上漲指數(shù)時，要留有一定的彈性“區(qū)間”，以求預(yù)算能適應(yīng)環(huán)境的沖擊。
1.2.4是實施調(diào)控的需要軍費預(yù)算是以預(yù)定軍隊經(jīng)濟規(guī)模和運行結(jié)構(gòu)為前提的，但這種主觀認識并不能完全符合客觀實際，實際操作中出現(xiàn)一定的差距是必然的，要使經(jīng)費的分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高經(jīng)費的使用效益，就應(yīng)對其進行調(diào)控。另外，作為輔助財力的預(yù)算外經(jīng)費，在新環(huán)境下雖在縮小軍費供求矛盾缺口上起了很大作用，但也產(chǎn)生了造成軍隊經(jīng)濟運行秩序紊亂和結(jié)構(gòu)失控的問題，這同樣需要加強對預(yù)算外經(jīng)費分配與使用的調(diào)節(jié)和控制。面對這些情況的出現(xiàn)，不應(yīng)是盲目的、無準備的，而應(yīng)預(yù)先在預(yù)算中考慮，適當留有機動，及時進行調(diào)控。
1.3軍費預(yù)算的規(guī)范性與機動性是相互補充的、統(tǒng)一的
1.3.1規(guī)范使預(yù)算更具有權(quán)威性，而適當?shù)臋C動則使預(yù)算具有彈性規(guī)范性與機動性可以相互彌補不足。預(yù)算作為一項法規(guī)，它必須規(guī)范。在編制、執(zhí)行、審評各環(huán)節(jié)強調(diào)規(guī)范，使人們樹立預(yù)算就是法的意識和違反它就是違法的觀念，使其具有高度的權(quán)威性和嚴肅性。但過分的強調(diào)預(yù)算的規(guī)范性只能使預(yù)算成為一個不適用的法規(guī)，以致任何微小的情況變動都只有通過突破預(yù)算來調(diào)整，而適當?shù)臋C動性則可使預(yù)算編制時更具有彈性，以便解決外界因素變化而對預(yù)算的影響。這里的“適當”是建立在規(guī)范的基礎(chǔ)上。
1.3.2追求規(guī)范性與機動性的統(tǒng)一是軍事供求矛盾突出時的理財之道在軍費供求矛盾日益激化，國家財政撥款不可能滿足軍隊建設(shè)需要時，要從總體上把握住經(jīng)費的開支，盡量做到“少花錢、多辦事”，把錢用在“刀刃”上，這就需要規(guī)范經(jīng)費的收入和開支，該列入預(yù)算的一分也不能少，用預(yù)算來規(guī)范“得錢”和“用錢”，保障部隊發(fā)展和作戰(zhàn)需要。但在市場經(jīng)濟條件下，由于商品價格波動大，直接受供求關(guān)系的影響，而且由于地區(qū)的差異、各地經(jīng)濟條件和商品供求關(guān)系不同，致使同一種商品價格在同一地區(qū)的漲幅也不同，導(dǎo)致地區(qū)差價大，這使得一定的經(jīng)費不能買到相應(yīng)價值的實物，部隊的需要得不到保證和滿足，僅依靠規(guī)范則對它無能為力，只有通過預(yù)算編制的機動性，在確定各項指標參數(shù)時，上下留有余地，事先考慮到物價上漲情況及其他一些因素的影響，從而對規(guī)范進行必要的補充，這是在規(guī)范的基礎(chǔ)上對規(guī)范的一種補充。當然還需要制定統(tǒng)一的區(qū)別政策，其實質(zhì)也是一種規(guī)范與機動的統(tǒng)一。
1.3.3軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性統(tǒng)一存在是有條件的軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性是能夠統(tǒng)一的，但是規(guī)范是占主導(dǎo)地位的，機動則從屬于規(guī)范。在軍費總量一定的前提下，如果機動方面的費用過高，則相對各事業(yè)部門所能分配的經(jīng)費就會減少，就不能保障各項事業(yè)任務(wù)的有效完成，而用于機動的財力過少，則又達不到其解決一些特殊問題的費用需要，這說明兩者要共同存在需要有一定的條件約束，那就是合理的比例。畢竟特殊問題出現(xiàn)的機會少，而各事業(yè)部門的經(jīng)費關(guān)系到我軍的建設(shè)大局，所以正常經(jīng)費在預(yù)算中應(yīng)該占有絕對優(yōu)勢，要遠遠高于機動費用，這在量的方面又說明了規(guī)范處于主導(dǎo)位置，而機動是建立在規(guī)范的基礎(chǔ)之上，是從屬于規(guī)范的，正確的處理兩者的比例關(guān)系是預(yù)算成功的一個重要因素。
2軍費預(yù)算的規(guī)范性與機動性的缺陷及分析
預(yù)算的規(guī)范性與機動性在軍費預(yù)算中有重要作用，但在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，軍費預(yù)算的規(guī)范性受到?jīng)_擊，該規(guī)范的不能規(guī)范，其能動性、機動性也差，從而限制了軍隊財務(wù)的管理與調(diào)控。
2.1軍費預(yù)算規(guī)范性的缺陷
2.1.1軍費預(yù)算的某些環(huán)節(jié)存在規(guī)范“缺位”現(xiàn)象軍費預(yù)算作為軍隊財務(wù)調(diào)控的工具，應(yīng)該對其運作的各個環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。但現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于法規(guī)不完善，體制改革時制度建設(shè)未協(xié)調(diào)配套，使得該規(guī)范的沒有規(guī)范，對預(yù)算執(zhí)行中何時調(diào)整、怎樣糾正偏差、機動財力的權(quán)限劃分及數(shù)量界限等問題未進行必要的規(guī)定。
2.1.2計劃與現(xiàn)實有較大的差距由于市場經(jīng)濟的作用使各要素頻繁變化，年初的計劃很難將所有的變化完全預(yù)測到。而且由于軍費規(guī)模的有限性和軍事任務(wù)的不確定性，使得預(yù)算與實際有一定差距，預(yù)算無法順利執(zhí)行。
2.1.3對預(yù)算重視程度不夠預(yù)算一經(jīng)批準即具有法律效力，具有強制性和規(guī)范性。但實際工作中，有些單位并不能嚴肅對待這個問題。預(yù)算批準后，不按預(yù)算執(zhí)行、不按程序報批經(jīng)費的情況屢有發(fā)生。有些單位領(lǐng)導(dǎo)隨意批條子、開口子，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與原來批準的預(yù)算相差很大，削弱了預(yù)算應(yīng)有的嚴肅性，視預(yù)算為“兒戲”。
2.1.4預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的控制由于受物價波動和外界現(xiàn)實經(jīng)濟環(huán)境的影響，預(yù)算的編制與實際執(zhí)行有一定偏差，這就需要預(yù)算行使其調(diào)控職能，但實際操作中卻出現(xiàn)了該調(diào)整的不調(diào)整，該糾正的沒有糾正，削弱了預(yù)算的調(diào)控職能。
2.1.5監(jiān)督無力，獎罰不明由于市場供求價格變動，體制轉(zhuǎn)換時各行為主體出現(xiàn)一些不規(guī)范的做法，例如假d 發(fā)票、吃回扣等眾多變通手段的影響使原有預(yù)算監(jiān)督不力；對不按預(yù)算執(zhí)行的人和事姑息遷就，處罰不嚴，缺乏法規(guī)責(zé)任與義務(wù)的對稱性。
2.1.6各部門對機動經(jīng)費的使用規(guī)定不明確，出現(xiàn)相互“扯皮”現(xiàn)象機動費主要由黨委掌握，是用于應(yīng)付搶險救災(zāi)等特殊情況的經(jīng)費。但由于規(guī)范不夠，遇到實際問題互相推諉，本該部門辦的部門不辦，該黨委解決的不解決，致使機動費不能有效發(fā)揮作用。
2.2軍費預(yù)算機動性的缺陷機動財力是黨委直接使用，以應(yīng)付特殊情況而實施經(jīng)費綜合保障的財力，它包括3個方面：（1）總部在國防費分配時所明確的各級機動費；（2）各大單位的調(diào)劑經(jīng)費，即對事業(yè)經(jīng)費的補助標準和本級留用定額在5%范圍內(nèi)的調(diào)劑部分；（3）預(yù)算外收入補入部分。機動性是規(guī)范的有力補充，它在軍費預(yù)算中起著重要作用，但在預(yù)算的實際執(zhí)行過程中，由于體制變革中的一些不良因素以及人們自身認識上的失誤，使機動性未能很好體現(xiàn)。
2.2.1用機動沖擊標準不按標準撥款、用錢，一味強調(diào)靈活性，而忽視了標準本身就是一種規(guī)范，靈活性應(yīng)控制在標準范圍內(nèi)，導(dǎo)致經(jīng)費不能及時、有效地進行保障，與預(yù)算的初衷相違。
2.2.2脫離規(guī)范約束機動性是在規(guī)范的基礎(chǔ)上建立，是以規(guī)范為主導(dǎo)的，應(yīng)在規(guī)范的約束之內(nèi)進行機動，但現(xiàn)實中人們將機動與隨意混同，不按規(guī)定行事，任意開支，視機動為“萬能”經(jīng)費的現(xiàn)象仍然存在，不按預(yù)算編制執(zhí)行，不按規(guī)定程序調(diào)整的問題時有發(fā)生。
2.2.3對機動財力監(jiān)督不夠由于機動財力彈性大，用途不定且標準化程度低，致使對其監(jiān)督困難，很多單位只管撥款，但是否用在“實處”，卻無一個有效的跟蹤機制對其進行科學(xué)的約束、考評。
2.2.4機動財力作用不明顯由于在體制轉(zhuǎn)換時期，市場物價變化頻繁且漲幅很大，而現(xiàn)實中軍隊已不單純是戰(zhàn)斗隊，它在社會經(jīng)濟生活中又扮演了搶險隊及救災(zāi)隊的角色，使得實際所需財力增大，而機動經(jīng)費卻依然甚微，這種財力需要與可能的巨大差距，使機動財力無法充分發(fā)揮其作用。
2.3軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性缺陷分析通過對上述軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性缺陷的認識，我們進一步了解到它們的重要，同時也有必要對其原因進行深層次的分析。
2.3.1軍費的供需矛盾給預(yù)算的規(guī)范管理帶來了困難由于軍費總體規(guī)模受國家經(jīng)濟的規(guī)模擴發(fā)展方向的影響，國家長期以經(jīng)濟建設(shè)為中心，提出軍隊要忍耐，國家的軍費缺口日趨擴大，軍費預(yù)算在分配經(jīng)費時，只能從財力上滿足軍隊的生活需求和事業(yè)任務(wù)的最低維持程度，而所剩財力已十分有限，難以滿足軍隊化建設(shè)的需要。總量的不足，必導(dǎo)致分量上的嚴重不足，各項事業(yè)單位、各級部隊的經(jīng)費缺口都很大，使得預(yù)算對保障重點和其調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮難度加大，而各單位、各部門為了謀求自身發(fā)展和保障，必然突破預(yù)算約束，通過各種途徑尋求經(jīng)費供應(yīng)或從預(yù)算外隨意開支，致使預(yù)算剛性約束削弱。
2.3.2市場經(jīng)濟的競爭性、靈活性及其價格的波動性影響和制約著預(yù)算的約束力在市場這個大環(huán)境下，由于體制的轉(zhuǎn)軌，相應(yīng)制度還未配套或不完善，正當和不正當競爭并存，限價與不限價商品同在，使得供求關(guān)系出現(xiàn)了復(fù)雜性和多變性。市場價格上下波動，既有時間差別，又有地區(qū)差別，使得預(yù)算執(zhí)行突破預(yù)算的可能性增大。軍隊經(jīng)費預(yù)算為了適應(yīng)市場的波動性，在編制時應(yīng)留有一定彈性“區(qū)間”，而我軍現(xiàn)行年度經(jīng)費預(yù)算的各項收支指標基本上是年初敲定，缺乏彈性。而9～10月份的一次調(diào)整則明顯滯后，不能解決問題。從表面上看，預(yù)算指標具有“剛性”，而實際上則是硬指標、軟約束。
2.3.3從軍費預(yù)算自身分析，我軍軍費預(yù)算的編制和管理方法也有很大缺陷首先，在預(yù)算的編制上，不是從總體目標到分項目標，從分項目標到計劃的項目，依照項目計劃需要的經(jīng)費，而是沿用“滾動基數(shù)”法，以當年的撥款水平進行滾動，計劃一年要辦的事，安排一年的開支。另外，每個項目的上下不留余地，為純粹的剛性，這種方法的弊端就是“看錢定事”，由經(jīng)費的規(guī)模來決定待辦的事，這必然割裂整體，助長了“本位主義”，缺乏全局觀點，無法達到有限經(jīng)費的使用最優(yōu)，從財力上也難以連續(xù)地保障軍隊總體目標的實現(xiàn)，使軍費達到綜合平衡也就十分困難。各項目滿打滿算，一有情況變化，必然突破預(yù)算來進行調(diào)整，增加復(fù)雜性。其次，在預(yù)算的管理上，沒有科學(xué)、完善的預(yù)算分析體系對預(yù)算的編制、執(zhí)行進行充分的論證，以保證預(yù)算的準確性，強化預(yù)算管理；也沒有準確可行的預(yù)測、決策方法，難以針對市場行情、部隊任務(wù)、經(jīng)費標準等因素的變化適時調(diào)整預(yù)算，提高其適應(yīng)性，保證綜合平衡。而且缺乏科學(xué)的考核監(jiān)督體系以對其運作進行有效的監(jiān)控。
2.3.4標準確立未按市場環(huán)境的變化而變化標準是一種規(guī)范，它是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，具有一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但現(xiàn)實中我們面臨的是波動的市場，從各方面都感受到市場波動的沖擊，現(xiàn)實的市場環(huán)境會使以往合適的標準變得不適時，尤其是使財務(wù)分配的價值標準與實物標準相脫離，而且這種變化是雜亂無序的，不是同步的。由于標準的彈性，需要我們一方面及時調(diào)整原有標準，但因標準的多樣性需要我們通過預(yù)算計劃對標準調(diào)整進行宏觀控制，當然，完全依靠預(yù)算計劃又不可能，畢竟預(yù)算的彈性是有限的，對突破預(yù)算則通過嚴格的審批程序來追加預(yù)算，因而標準調(diào)整的及時性需要特別地強調(diào)，同時對其變化幅度要有一正確的估計。
2.3.5對預(yù)算的規(guī)范性與機動性存在認識上的誤區(qū)一些人認為預(yù)算的規(guī)范性就是預(yù)算編制、執(zhí)行的越嚴越好，指標要硬，絕對的剛性約束，這樣才能顯示出其權(quán)威。還有一些人認為機動性越大越好，可以有更多的經(jīng)費用于調(diào)控，應(yīng)付出現(xiàn)的特殊。這些都是錯誤的看法，它們割裂了兩者的統(tǒng)一，沒有認識到只有兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能真正解決現(xiàn)實出現(xiàn)的問題，只強調(diào)預(yù)算的規(guī)范性，而忽視其機動性，或者夸大機動的作用，而不顧規(guī)范的約束，其結(jié)果要么是預(yù)算很“死”，遇到哪怕是微小的外界因素變化，也無法應(yīng)付；要么導(dǎo)致開支隨意，預(yù)算不按編制執(zhí)行，兩者相脫節(jié)。另外，體制轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致上出現(xiàn)一些不正常、不規(guī)范的行為。如以“情”辦事、要“紅包”、吃回扣等，在這樣的社會經(jīng)濟環(huán)境下，軍隊在與地方交往過程中，也不得不“入鄉(xiāng)隨俗”，順應(yīng)這種不良現(xiàn)象，致使不重視制度，只重人情，和哪個單位熟就給哪個單位多撥款，哪個單位送得禮多，哪個單位的經(jīng)費就多。人治大于法治，對合理不合法的事，只講靈活而不顧約束，認為預(yù)算只是形式，執(zhí)行與不執(zhí)行都無所謂，根本沒有認識到預(yù)算規(guī)范性與機動性統(tǒng)一的重要，沒有規(guī)范與機動對立統(tǒng)一這一概念。
通過上述我們得出，軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性是對立統(tǒng)一的這一結(jié)論，隨著軍隊財務(wù)管理體制的改革，軍費預(yù)算體制也需在規(guī)范與機動統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進一步加強和完善。以求其能充分發(fā)揮內(nèi)在職能作用，提高軍費使用效益。
3軍費預(yù)算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機動性統(tǒng)一協(xié)調(diào)處置對策
3.1貫徹軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性對立統(tǒng)一的思想首先，在預(yù)算的編制中，要將規(guī)范與機動有機地結(jié)合起來，對預(yù)算科目分類要合理，規(guī)范預(yù)算編制的各項程序，在確定項目和各項目指標參數(shù)時要充分強調(diào)兩者的統(tǒng)一，既明確劃分各項目，科學(xué)填制指標，同時又留有機動，增強預(yù)算，以適應(yīng)市場波動的應(yīng)變能力。其次，在預(yù)算的執(zhí)行中，要嚴格規(guī)范經(jīng)費的分配，使經(jīng)費的開支嚴格按預(yù)算的編制執(zhí)行，當然并不是任何情況下都不改變，對確實需要調(diào)整的也可以進行在機動財力范圍內(nèi)的調(diào)整，可以不突破預(yù)算解決；對大的變動，可以用追加或追減預(yù)算的突破預(yù)算調(diào)整，但要嚴格規(guī)范審批程序，按預(yù)逄規(guī)定的程度審批后方可執(zhí)行。最后，在預(yù)算的審評和考核過程中，科學(xué)的規(guī)范各項考評指標，嚴格按指標來考核年度預(yù)算安排及預(yù)算執(zhí)行情況。
3.2盡快制定相關(guān)法律，明確軍費預(yù)算的法律地位制定和完善預(yù)算管理的法規(guī)體系，是新時期搞好軍隊預(yù)算管理工作的基本依據(jù)：(1)從國家來說，要盡快建立《軍事預(yù)算法》，把軍事預(yù)算納入法制化管理的軌道。從軍隊來說，要建立一套完整的預(yù)算編制與預(yù)算管理體系，使預(yù)算管理工作程序化、規(guī)范化、制度化。與軍事預(yù)算管理法規(guī)相銜接，以法律形式確定軍費占國民收入的適當比例，建立合理可能的軍費增長機制，使軍隊的“皇糧”在市場經(jīng)濟條件下有一個穩(wěn)定可靠的來源保障，確保軍隊建設(shè)和的需要，逐步解決軍費供求關(guān)系緊張的矛盾。(2)《軍事預(yù)算法》的制定，對建立預(yù)算的自我完善、自我約束機制，可提供法律依據(jù)，也增強了預(yù)算的權(quán)威性，預(yù)算一經(jīng)批準，任何部門、任何人無權(quán)任意改變，更不準隨意突破預(yù)算。(3)規(guī)范預(yù)算的各個環(huán)節(jié)。《軍事預(yù)算法》應(yīng)對我軍年度預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督管理做出明確的規(guī)定，以法律形式確立下來，使我軍的軍費預(yù)算納入全封閉管理的體系。其涉及至少應(yīng)包括：明確預(yù)算種類、編制單位和部門、編制程序、審批權(quán)限等；明確上級下達預(yù)算指標、下級上報預(yù)算、審批等的時限；明確預(yù)算的審計程序、責(zé)任等；明確預(yù)算改變的條件、程序、審批權(quán)限等；明確不嚴格執(zhí)行預(yù)算的法律責(zé)任。
3.3科學(xué)預(yù)算，實行中、短期相結(jié)合的預(yù)算方法化軍隊建設(shè)是人員素質(zhì)與武器裝備技術(shù)性能不斷提高的積累過程，是不斷從量變發(fā)展為質(zhì)變的過程。很多建設(shè)項目不是在短期內(nèi)所能完成的，需要對比較長的時期內(nèi)連續(xù)不斷的投入軍費，進行中、短期相結(jié)合的計劃安排。我軍現(xiàn)行的經(jīng)費預(yù)算體系由軍費年度總預(yù)算，軍費年度分項預(yù)算、軍區(qū)及部隊年度總預(yù)算、軍區(qū)及部隊年度分項預(yù)算和專項預(yù)算構(gòu)成。由此可見，除專項預(yù)算外，軍費預(yù)算主要是年度預(yù)算，由于年度預(yù)算缺乏連續(xù)性，很難對軍隊建設(shè)財力保障進行全面地、綜合地中長期判斷，不利于部隊的長遠建設(shè)。因為預(yù)算年度短、對建設(shè)周期比較長、耗用資金比較多的項目缺乏相應(yīng)的連貫一致的財力保障，很可能出現(xiàn)財力充裕時多撥、財力緊張時少撥的情況，不利于重大項目的建設(shè)；預(yù)算以1年為期限，下級不知道下個年度經(jīng)費數(shù)量，下級就不便對經(jīng)費做出連貫一致的安排，這樣在某種程度上助長各級各部門的短期行為和軍費使用的盲目性。為改變這種狀況，須改革預(yù)算編制期間，把年度預(yù)算和五年復(fù)式彈性預(yù)算結(jié)合起來。
復(fù)式性預(yù)算就是將現(xiàn)行的預(yù)算分為維持性經(jīng)費預(yù)算和發(fā)展性經(jīng)費預(yù)算，同時增加預(yù)算的彈性，將現(xiàn)行預(yù)算分為維持性收支和發(fā)展性收支，從而能夠針對不同性質(zhì)的經(jīng)費采取不同的保障原則，符合我軍質(zhì)量建軍的方針。另外，由于受市場制約，價格變化頻繁，預(yù)算收入指標和預(yù)算支出指標都會有較大波動，從而要求有一定靈活性，復(fù)式彈性預(yù)算正是為適應(yīng)這一要求而建立。在編制預(yù)算時，先對一些因素指標進行預(yù)測，利用科學(xué)方法測定其變動范圍，使預(yù)算指標都具有一定彈性，可以自發(fā)的對收支數(shù)加以控制，提高預(yù)算的適應(yīng)性。由于國家制定的發(fā)展計劃一般是五年期，軍隊的發(fā)展要和國家經(jīng)濟建設(shè)高度統(tǒng)一，采用五年復(fù)式彈性預(yù)算使軍隊與國家發(fā)展同步，有利于軍隊建設(shè)的長遠發(fā)展。
3.4重視存量調(diào)整，減少調(diào)控壓力我軍軍費供求矛盾突出，軍費總量不足，國家不可能拿出更多的錢投入國防建設(shè)，軍費供求存在著較大缺口，而且由于市場經(jīng)濟的確立，價格制度的改革，造成了物價大幅度上漲，1978～1991年軍費增長96.8%，而同期物價指數(shù)上升114%，這期間軍費實際是負增長。因為我軍還沒有一個法定的軍費增長機制，難以依靠軍費規(guī)模的擴大來解決問題，所以要提高現(xiàn)有軍費的使用效益，就必須要在軍費存量上下功夫。目前，我軍經(jīng)費實行的是滾動預(yù)算，某一單位的基數(shù)如果大，則其下年增得也就越多，而基數(shù)小的單位則增加的也就少。這也存在一定程度的存量調(diào)整，但其存量調(diào)整的幅度受到限制，一般只會增加，不會減少。因為一個單位或一個部門能夠使用與保管的資產(chǎn)與經(jīng)費的量，直接體現(xiàn)為局部利益，因而給它增撥經(jīng)費很容易，核減經(jīng)費或是調(diào)走資產(chǎn)卻很難。這樣，存量調(diào)整在我軍實現(xiàn)還很難，我們認為，要解決這一問題，首先通過預(yù)算了解各單位的物資經(jīng)費保障需要，在決算時針對不同需要和實際可能進行調(diào)整，賦予集團軍一級調(diào)劑權(quán)，在軍范圍內(nèi)調(diào)劑使用各種裝備、器材、經(jīng)費。這需要嚴格規(guī)范調(diào)整的時機、程序、審批權(quán)限及調(diào)劑的具體內(nèi)容。
3.5加強預(yù)算外經(jīng)費的管理預(yù)算外收入是我軍軍費的輔助來源，在國家財政撥款數(shù)量一定的情況下，預(yù)算外收入的多少對軍隊建設(shè)具有一定的影響，其有助于緩解經(jīng)費供求緊張的矛盾，彌補預(yù)算經(jīng)費的不足。但是由于它具有來源的分散性、收入的易變性和支出有較大的自主性等特點，而給管理帶來了難度，并出現(xiàn)了不少問題：按三總部的文件規(guī)定，一切預(yù)算外收入必須全部交同級后勤財務(wù)部門，但現(xiàn)在未按規(guī)定執(zhí)行的問題還較突出；預(yù)算外經(jīng)費支出未納入年度收支計劃，消耗性開支大。預(yù)算外支出一律納入年度經(jīng)費收支計劃，是加強財務(wù)管理、實現(xiàn)收支平衡的重要措施，但實際操作中，許多單位的預(yù)算外經(jīng)費沒有同當年預(yù)算進行統(tǒng)籌安排，或者在年度預(yù)算沒有安排的情況下，直接對下劃撥，有的雖然納入年度預(yù)算，但超預(yù)算開支。這從一方面體現(xiàn)了預(yù)算外經(jīng)費彈性大、管理難，但另一方面也表明在預(yù)算中，對預(yù)算外經(jīng)費規(guī)范力度不夠，或者說沒有引起人們的重視。
針對這些，我們認為應(yīng)對預(yù)算外經(jīng)費管理引起重視，嚴格規(guī)定經(jīng)費上繳時間，對按時足額上繳的，給予通報表彰，并給予一定獎勵；對不按時足額上交預(yù)算外經(jīng)費收入的，通報批評，并按規(guī)定處以罰息；對轉(zhuǎn)移和隱藏應(yīng)上交預(yù)算外經(jīng)費收入的，按違反財經(jīng)紀律論處，追究單位領(lǐng)導(dǎo)和當事人的責(zé)任，嚴格按預(yù)算安排進行支出，在預(yù)算執(zhí)行和審評時加強對預(yù)算外的考核和監(jiān)督。另外，預(yù)算經(jīng)費收入中一部分將作為機動財力，以便黨委有充足的、用于應(yīng)付特殊情況的財務(wù)基礎(chǔ)。
3.6規(guī)范機動財力的使用由于在市場經(jīng)濟條件下，物價的波動，戲通貨膨脹的影響及經(jīng)濟與專業(yè)技術(shù)的緊密結(jié)合，（核實）為求達到各要素之間、各部門之間的相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源配置的整體優(yōu)化，中央軍委在根據(jù)部隊實際，從我軍整體利益和長遠戰(zhàn)略出發(fā)，深刻分析了各級經(jīng)費供應(yīng)形式后決定加大各級機動財力。特別當前經(jīng)費緊張、供需矛盾突出、要辦的事很多，由黨委直接掌管部分財力是保證各級黨委、首長遇到特殊情況，能夠調(diào)節(jié)有力、指揮有效的需要，也是適應(yīng)軍隊建設(shè)復(fù)雜多變的需要。但是由各級直接掌握、集中調(diào)控的機動財力，與其他事業(yè)經(jīng)費相比，開支彈性較大，標準化程度較低，故在預(yù)算中安排使用的難度也就更大，當前預(yù)算的權(quán)威性不強，規(guī)范的約束力軟化，致使機動財力開支隨意性大，長官意志嚴重；開支經(jīng)費多，解決問題少；注重短期行為，花光吃光，損公肥私的現(xiàn)象時有發(fā)生。所以當務(wù)之急就是在規(guī)范性與機動性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，嚴格規(guī)范機動財力的使用。
3.6.1規(guī)范和確定機動財力的使用時機使各級黨委明確機動費是在各級適量集中形成財力“拳頭”，用于消除預(yù)算中由于標準與實際偏差，通過審定年度預(yù)算、決定重大開支，把握經(jīng)費支出方向，等“五一”節(jié)來實現(xiàn)對單位經(jīng)費有效的調(diào)控。機動財力成為黨委財權(quán)的一部分，要防止和克服各事業(yè)部門和黨委“扯皮”。明確該由黨委解決的問題由黨委解決，該由事業(yè)部門解決的由部門解決，不能因為各級黨委有了機動財力就把什么問題都推給黨委；各級黨委也不能因事業(yè)部門負責(zé)分項經(jīng)費的分配計劃，就不予受理和承辦一些本該解決的特殊問題。
3.6.2必須合理確定機動財力的比重合理確定機動財力的比重，是軍費預(yù)算規(guī)范性與機動性統(tǒng)一的條件，也是預(yù)算能夠適應(yīng)新體制的一個重要因素，我們認為，總部一級設(shè)有軍委預(yù)備費，但由于其負責(zé)全軍的調(diào)控，面對新環(huán)境下物價的波動，原有標準顯得無能為力，建議加大比重，主要依據(jù)當年的物價上漲指數(shù)和通貨膨脹率來確定增加額；大單位一級由于歸口管理著生產(chǎn)經(jīng)營，有一定的預(yù)算外收入，故不需增設(shè)預(yù)備費，它主要以預(yù)算外收入來彌補原有機動財務(wù)標準的不足，可以按照實際所需適應(yīng)加大預(yù)算外補入數(shù)；而集團軍一級，由于生產(chǎn)經(jīng)營由大單位歸口管理，使其機動財力減少，機動財力主要是機動費和調(diào)劑經(jīng)費，這里我們認為可以加大軍一級的經(jīng)費調(diào)劑權(quán)，增加其調(diào)劑經(jīng)費的量。因為軍一級人數(shù)多，經(jīng)費量大且�？缡●v防，供應(yīng)情況復(fù)雜多樣，各大單位應(yīng)適當下放調(diào)劑權(quán)，使集團軍一級根據(jù)所屬基層部隊實際情況，調(diào)劑余缺，發(fā)揮有限經(jīng)費的使用效益；由于師團兩級經(jīng)費家底薄弱，預(yù)算外收入也較少，但實際困難很多，故應(yīng)加大機動費標準，建議在原來占預(yù)算經(jīng)費支出的5%～10%基礎(chǔ)上增加50%，使黨委有必要的財力基礎(chǔ)，利于更直接、更有效地對所屬軍事經(jīng)濟活動進行有效的調(diào)控。
3.6.3建立健全機動財力的監(jiān)督機制對機動費使用必須跟蹤問效，不能把錢撥下去就萬事大吉了，要建立監(jiān)督機制，查看補助與機動指標是否用在“機動位置”上，開支是否符合財務(wù)規(guī)章制度，是否預(yù)算的約束之內(nèi)。
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